军民科技融合发展:理论与实践
来源:中国环亚娱乐ag88网 更新时间:2017-01-11

 

军民科技融合发展管理体制与运行机制现状与改革设想

摘自《军民科技融合发展:理论与实践》

军民科技融合体制机制建设,是军民科技融合发展的一项基础性工程,也是推动军民科技深度融合发展的关键所在。新中国成立以来,国家根据发展需要,贯彻军民结合方针,不断调整改革国防科技和武器装备管理体制机制,促使国防科技工业发展基本上适应了不同阶段国防建设和国家经济发展提出的要求;但是,随着军民科技融合发展形势的变化,现行军民科技融合体制机制也逐步暴露出一些亟待解决的问题。本章研究了我国国防科技工业管理体制变革的历程、现状及问题,研究借鉴了国外军民科技融合发展体制机制建设的成功做法(限于篇幅略去),提出了我国军民科技融合发展管理体制机制建设的措施和建议。

一、我国军民科技融合发展管理体制机制建设现状

(一) 我国国防科技工业管理体制改革沿革及现状

建立和完善国防科技工业管理体制机制是军民科技融合发展管理体制机制的核心所在。国防科技工业管理体制主要包括领导和管理军工的机构设置、权限划分、管理形式、调节手段、监督方法等。运行机制这一概念由生物学和医学中的机制这一概念转化而来,包括运行和调节机制、保障和监督机制等,是保证管理体制有效运作的形式和方式的总称。

新中国成立以来,我国国防科技工业管理体制机制建设走过了跌宕起伏、波澜壮阔的60多年历程,大致划分为四个发展阶段,即武器装备科研、生产、购置和维修分头管理时期(1949年10月—1982年4月),武器装备科研生产集中管理时期(1982年5月—1998年4月),武器装备供需“两条线”分别管理时期(1998年4月—2008年3月),工业和信息化部与国家国防科工局管理阶段(2008年以后)。(各时期武器装备采购体制和国防科技工业管理体制的主要特点此处略去。)

当前,在国务院层次,有两个部门承担国防科技工业管理职能。其中:工业和信息化部与国家国防科工局负责航空、船舶、兵器、军工电子、航天、核工业六大行业管理,组织协调军品科研生产重大事项和保障军工核心能力建设;国资委负责军工集团企业体制改革和绩效考核。在军工集团层次,军工集团行使国家出资人代表职责,对所属军工生产单位实行企业化管理;按照国家“委托集团公司管理”政策,对军工科研院所实行代管。在军工科研院所层次,各院所均属国家事业单位,享受军工事业费待遇,并按任务获得国防科研费。

(二) 我国军民科技融合发展体制机制存在主要问题

国家行政管理和国防科技管理体制的改革,在武器装备全系统全寿命管理、工业与信息化融合等方面取得了实质性的突破和进展,并在实践中显现出了体制改革的优势。但从国家层次看,在军队和政府之间、政府部门之间形成了新的隔阂和封闭,成为制约军民科技融合发展的瓶颈。主要体现在以下五个方面:

1. 国家层面军民科技融合领导薄弱

推进军民科技融合发展,涉及政府、军队等诸多部门,涉及军地管理理念、管理方式、国家法律政策、管理体制和运行机制等多个方面,需要国家加强顶层设计和统筹协调。目前,国家军民科技融合主要有国务院中央军委专门委员会和国家科教领导小组两大协调机构。由于多种因素的影响,1998年以来中央专委办公室发挥作用有限;国家科教领导小组并没有把军队装备主管部门作为成员,也无法有效发挥对国防科技资源的统筹作用。这严重影响了国家军民科技统筹战略职能的发挥。

2.军民分割,国防科技“孤岛”化发展

新中国成立以来,我国虽然设立了国防科技工业主管部门,但是国家一直把国防科技发展纳入国家经济社会发展总体计划之中,从全局角度协调军民共同发展。但是,改革开放以来,军民计划逐步呈现分割管理状态,尤其是1998年国防科工委成立后,这种局面开始定型。国防工业领域成为国家科技发展中的“孤岛”,其计划管理与其他民口计划分开。

此外,2008年国防科工委撤销后,国防工业自身的管理呈现出新的军民分割。国防科工局管军不管民、工业和信息化部的军民结合推进司负责“提出军民两用技术双向转移、军民通用标准体系建设等军民结合发展规划,拟定相关政策并组织实施,推进相关体制改革”,但没有经费资源支持;国家发改委管理民品规划和产业政策,总装备部负责装备需求和采购计划,相互之间缺乏制度化协调机制,重大项目建设中军民分割问题严重,存在重复建设、分散建设现象。

3.军民结合政出多门

虽然中央对军民结合、寓军于民和军民融合越来越重视,各有关部门也积极响应中央的号召,但由于出发点和立足点不同,存在政出多门、管理不统一等现象。

两用技术发展和转移方面。军民两用技术发展军地各自规划,研发力量分离,存在军地不协调、技术转移难的情况。在民用技术转军用方面,缺少必要的沟通和适宜的转移机制,许多民口完成的高新技术不能在军事领域得到及时应用。

产业发展和军工能力调整方面。军方负责军内科研机构和军队工厂,国防科工局负责军工核心能力,工业和信息化部负责军民结合产业基地建设,各管一块。工信部主要以军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组为依托开展工作,协调力度远远不能满足我国新形势下军民科技深度融合发展的要求。在政策法规方面,往往是各部门分别制定,缺乏统筹,导致政出多门,不协调、不一致。

4. 国防科技工业管理缺乏集中统一领导

国防科技工业是军民科技融合的龙头,事关国家安全大局,必须集中统一管理。1998年国防工业两次大的体制改革,在实践中显现了一定的优势,但国家对军工科研生产的管理任务分别交由国资委、工信部、科工局、总装备部,国家缺乏对国防科技工业的集中统一领导,管理权限过度分散,多层、多头管理,相关部门各管一摊,形成了“多龙治水”的局面,削弱了国家领导和管理军工科研生产的职能。

5. 军民科技融合发展的机制不完善

党的十八届三中全会在军民融合机制建设上,提出了要建立统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。这些机制都是当前制约军民科技融合发展的重大现实问题。从国防科技创新特殊性看,还存在以下突出问题:

(1) 装备需求生成机制不健全,牵引不足。国家需求主导是国防科技创新区别于民口科技创新的一个显著特点。但是,装备需求对国防科技创新的牵引作用和调控作用不明显,有的装备论证中存在被军工科研单位牵着鼻子走、以军工单位能力作为立项的尺度的现象,这在一定程度上扼杀了体制外单位参与的机会。

(2) 装备采购竞争机制不健全。美国国防部负责采办的前副部长甘斯勒2013年9月在国防科技大学召开的“军民融合与科技创新”国际研讨会上作了《国防预算缩减时代如何满足国家安全需求:推动创新,军民融合与促进竞争》的报告[3],认为竞争是促进美国军民融合的有效手段。为适应市场经济和装备发展要求,近年来,全军各级装备采购部门把推进竞争作为深化装备采购制度改革的重要抓手,取得了明显成效;但是竞争性装备采购仍处于初级阶段,有效推进竞争的方法手段还不多,实施竞争所需的组织体系和规章制度不够健全,竞争性装备采购的范围比较窄、比例比较低、取得的效益还十分有限,与发达国家相比还有很大差距(目前美军竞争性采购项目经费占总采购费的60%左右)。

(3) 评价不力,监督机制偏弱。评价组织不健全,缺少第三方评价机构,专业化评价力量不足;评价制度不完善,规划计划绩效评价缺失,投资的整体效益难以把握;项目立项、实施评价的科学性公正性不够,影响了“民参军”的积极性;成果转移中技术状态评价不充分,难以有效支撑型号研制科学立项。关于监督问责:①监督机构不健全。现有纪律监察和审计部门开展的监督工作,难以全面满足推动军民科技深度融合发展的监督需求。②监管机制缺失。科研诚信制度不健全,没有建立起基于个人的较完善的科研诚信制度。③问责机制缺失。对管理不善、合同违约、诚信缺失甚至违法违纪行为,惩戒力度跟不上。

(4) 国防科研项目管理模式僵化、军民科技融合管理成本高。项目管理制度是美军装备采办制度的微观基础。项目管理是美军于20世纪40年代创立的,50年代开始应用于装备采办领域。目前,美军武器装备项目基本上由项目办公室实施从立项到部署部队的全寿命管理。装备采办项目管理的精髓:一是确立了项目经理对项目实施成败负责的制度,摆脱了之前在纵横交错的树状组织体系下各职能部门均对项目负责但实际无人负责的局面;二是能够整合各职能部门资源来完成项目任务,摆脱了各职能部门追求局部最优、缺乏统筹的局限性。通过实施项目管理制度,有力支撑了美国国防采办系统的高效运转,装备采办全寿命管理得到了有效落实。项目管理也被评为美国国防部对当代管理科学与实践做出的13项重大贡献的首位。美国国防部成立的国防部高级研究计划局(DARPA)就因其灵活的管理模式而被誉为美国国防科技的“领头羊”、新概念武器系统的“摇篮”,深刻影响并引领了美国乃至全世界的科技创新发展。目前,我军国防科研项目管理仍然沿袭计划经济体制下多头分散管理模式,审批流程多,责任主体缺少,管理成本过高,已成为军民科技融合发展的一大壁垒。

二、 我国军民科技融合体制机制建设的总体思路

(一) 改革目标

通过统筹创新资源、实行集中统管,建立资源统筹、顶层协调的国防科技集中统管的新体制;完善军方主导、市场运作、军民融合的国防科技开放竞争格局;建立规范运行、有序竞争、全程监管的监督评价体系,最终构建起以军民融合为基础,以协同创新为特征的国防科技创新体系,使国防科技发展能够凝聚全社会的创新力量,极大地释放创新活力,有力支撑军事装备的自主创新发展,有力支撑“能打仗、打胜仗”强军目标的实现。

(二) 基本原则

总结历史经验,借鉴国外做法,坚持下列基本原则:

1. 坚持国防工业集中领导的原则。主要是解决在国家层次军民政策和管理“两张皮”,在重大武器装备建设项目、国防科研生产能力调整、国防工业布局、军民两用重大科技工程、装备经费统管等重大问题方面实行集中决策、统一领导。

2. 坚持适度竞争的原则。竞争是市场经济的原动力,是保持国防工业创新活力的源泉。要打破军工部门界限、行业界限、所有制界限,培育竞争主体,营造公开、公平、公正的竞争环境,扩大竞争基础,扩大军品市场的准入范围。

3.坚持信息主导。坚持全系统全寿命管理,适应信息化战争和信息化装备建设的特点与要求,强化体系化、网络化建设职能,加强顶层设计和体系策划能力建设,促进承研承制单位由平台供应商向跨专业化领域系统集成商转变。

4. 坚持国家主导与市场运作相结合的原则。国防工业是我军装备现代化发展的基石,是国家的战略产业,在国家安全与发展中具有特殊的使命。国防工业体系改革应当坚定不移地贯彻“以国家行为为主导,服务于国家安全利益”的发展宗旨,把军事效益和社会效益作为自己的优先发展目标,坚持军品优先、军品第一的发展原则,自身经济利益最大化目标服从于国家利益最大化目标。同时,要遵循市场经济发展规律,自觉运用经济手段、法律手段引导和鼓励各类承研承制单位参与国防科研生产,更多利用市场经济的方式落实任务、提高能力,尽量少用计划经济的方式和手段实施调控与管理。

三、我国军民科技融合体制机制 改革的主要内容

(一) 完善顶层协调机制,实现国家科技和国防科技统筹

借鉴“863”计划管理模式,建立军队装备主管机关、国防科技创新主管机关与国家科技主管部门对接协调制度。这是军民科技顶层协调机制的基石。在此基础上,有两条途径可供选择:一是将上述机制扩展为国家科技计划统筹的部际联席会议制度,即国防科技主管部门与教育/科技等国务院主管部门、中国科学院、国家自然科学基金委员会等部门参加,建立信息通报制度,协调重大问题,加强各类军民科技计划间的衔接与协调,借助国家科技力量推动国防科技创新发展。二是充实现有国家科教领导小组组成,吸纳军队装备主管机关、科技创新主管机关作为成员单位参加国家科教领导小组,从国家治理层面统筹好民用科技和国防科技发展,促进国防科技发展深深植根于国家科技发展体系之中。

建立军民科技信息和科技资源共享机制。加强新建军民共用重大科研试验基础设施的统筹规划,在项目选址建设和使用管理过程中,科学合理布局,兼顾军民需求,促进共享共用;广泛吸纳军民两方面的优势资源,共建一批军民结合的国家(重点)实验室、工程技术研究中心等技术创新平台,加快推进军民两用先进技术的双向转化及应用。促进军民科研设施的开放共享与双向服务,研究出台促进科研设施共享的法规制度,制定科研设施共享开放与使用计费办法和考核标准,加强硬件设备、软件工具、试验环亚娱乐ag88娱乐等科研设施和信息的共享共用;促进国家(重点)实验室、国家工程(实验)中心、国防科技重点实验室等技术创新平台的相互开放和互认。

(二) 调整领导管理体制,实现国防科技集中统管

党的十八届五中全会要求,深化国防科技工业体制改革。现实的考虑是,将国家国防科技工业局由国务院部委管理的国家局调整为工业和信息化部的内部司局,在工业和信息化部直接领导下负责对国防工业领域的行政管理,其地位与工业和信息化部的其他内部司局相同,实现国防科技工业军品和民用工业行业管理职能的统一,有序推动国防工业融入国家工业体系。将国家国防科技工业局原来管理的军工固定资产投资等经费移交军队装备主管部门,为实现武器装备全成本管理奠定体制保障。从长远看,可以将1998年全军装备管理体制改革和1982年国防科技工业管理体制改革的优点结合在一起,成立国务院、中央军委双重领导的国防科技与装备管理部门,隶属国务院、中央军委双重领导,以中央军委领导为主。该部门是国防科研生产和武器装备建设的领导机关,实行军人、地方人员混合编制,对外作为中华人民共和国国务院部委、对内作为军委机关职能部门履行职能,对国防科技发展、武器装备建设、国防工业核心能力建设等实行统筹规划、统一管理,对国防科技工业固定资产投资、国防科研试制费、装备购置费等相关经费实行全成本管理。

?

(三) 改革装备采购组织体制,优化管理流程

遵循装备全寿命管理规律,按照扁平化组织管理要求,改组国防科技和武器装备管理组织体系,精简管理层级,建立起决策、执行、监督相互制衡的组织体系。

推行项目经理负责制度,由“项目办”负责重大装备全寿命管理,消除现行项目管理中各部门共同管理、权责不清的弊病。

以利于国防科技创新为需求,运用环亚娱乐ag88等信息化手段,对国防科技规划计划、项目管理、财务管理等相关流程进行重新设计,最大可能减少审批、备案等行政干预,降低民用科技资源为军服务的管理成本。

(四) 建立和完善装备需求生成机制,提高军民科技融合发展起点

军队要建立军事需求审查机制,成立军事需求审查委员会,依据我军使命任务,提出未来我军核心军事能力需求及其对全军武器装备体系建设的总体需求,并对各军兵种和工业部门提交的军事需求论证内容进行审查和确认,以确保军事需求的科学合理。

要合理划分需求管理部门之间的职能分工,明确不同层面需求管理主体的职能。

(五) 把竞争作为配置国防科技资源基本手段

简化准入审批。近期,修订武器装备科研生产许可目录,对目录内产品实行装备承制单位资格和武器装备科研生产许可联合审查、同时发证;远期探索实施军品市场准入“四证”(装备承制单位资格、武器装备科研生产许可认证、装备质量体系认证和保密认证)合一。

搭建军地信息互动的交流平台。在总结第一届民营企业高科技成果展览暨军民融合高层论坛经验的基础上,建立军委装备主管机关、军兵种层级信息发布机构,逐步实现军地信息互动的制度化。

大力推行竞争性采购。实行非竞争项目审查制度,推进分类、分层次、分阶段竞争,明确分包产品竞争比例,使各类机构都可以平等地参与竞争。

建立竞争保护机制,健全装备采购质疑、投诉和举报制度,实行竞争失利补偿,防范恶性竞争,培育公平竞争环境。

(六) 建立公正独立的科技评价体系

建立绩效评估制度。定期(一般5年左右)对国防科技政策实施效果、投资综合效益、组织管理情况、军民融合程度、自主创新能力等方面进行绩效评估,形成专题评估结论,作为后续规划计划和政策制定的依据,为军委机关的战略决策提供支撑。

建立技术评价制度。依托专业评价机构,对项目筛选、立项、实施、验收全过程进行技术评价,对承研单位进行风险评估和信用评价,建立“黑名单”制度和退出机制,严格过程管理,为规划计划科学实施、调整优化提供技术支撑。

(本文摘自《军民科技融合发展:理论与实践》,游光荣、赵林榜著,ISBN 978-7-118-11159-0,国防工业出版社,定价:68元,2017年1月出版。发行电话:010-88540777,88540717。)

该书将于2017年1月12日下午14:00在全国书市(中国国际展览中心老馆,朝阳区静安庄)首发,届时将有作者签名赠书。

《军民科技融合发展:理论与实践》

作者:游光荣赵林榜

书号:978-7-118-11159-0

定价:68元

出版时间:2017年1月

出版单位:国防工业出版社

•游光荣:中美军工集团竞争力大比拼


•游光荣:构建适于颠覆性技术发展和运用的机制环境


•游光荣:关于加快构建“五位一体”装备科研生产体系 推动军民融合深度发展的思考与建议


•游光荣:第二届军民融合发展高科技成果展览暨高层论坛的亮点


•游光荣:展望2016年军民融合发展


•游光荣:推动军民科技融合必须抓好“12345”


•游光荣:应重视颠覆性技术发展